乡（民族乡）人民代表大会

乡设立人民代表大会作为本级政权的权力机关，乡人民代表大会是人民群众依法参与农村基层政治、行使当家作主权利的主要形式。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），乡人民代表大会代表由选民直接选举，乡人民代表大会选举产生乡人民政府并监督其工作，有权罢免本级人民政府的组成人员。作为基层国家权力机关，乡人民代表大会在宪法和法律规定的范围内行使权力。

（一）人员构成及其产生

乡一级人民代表大会每届任期五年，其代表由选民直接选举产生。依据最新的《地方组织法》，乡、民族乡的人民代表大会会议一般每年举行两次，会议召开日期由乡、民族乡的人民代表大会主席团决定，并予以公布。乡人民代表大会主席团是乡人民代表大会会议期间的领导机构，由主席和副主席组成，在乡人民代表大会闭会期间主持日常工作。

1.乡人民代表大会主席团

1995年版《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》从法律上规定了乡人民代表大会主席、副主席的法定地位及其职责，使乡人大的工作和作用发挥制度化、常态化。随着我国社会主义政治建设的不断完善和民主化进程的加速，近年来的乡级人大建设取得重要进展：一是绝大多数乡镇人大专职配备主席，许多地方还配备专职副主席；二是乡镇人大主席团人数有所增加，配备更加规范；三是不少乡镇人大设立办公室，实现有人理事、有人干事；四是大部分地方的乡镇人大召开年中人民代表大会和落实乡镇人大主席团“季会制”等。^［1]时至今日，乡人民代表大会主席团已成为乡人大工作的重要组成部分，在组织、监督、联系和服务等方面发挥多重作用。

就其产生方式而言，《组织法》第十五条、二十六条规定，乡、民族乡的人民代表大会举行会议时，选举主席团；乡、民族乡的人民代表大会主席、副主席，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名。根据候选人的数量，乡、民族乡人民代表大会主席可以由等额或差额选举产生；乡、民族乡人民代表大会的副主席实行差额选举，其候选人数应当比应选人数多一至三人。若提名的候选人符合选举办法，则由主席团提交代表酝酿、讨论后进行选举。主席、副主席均由本级人民代表大会从代表中选出，不可兼任国家行政机关职务。

从主席团成员数量来看，乡、民族乡人民代表大会主席团是本级人民代表大会的领导机构，设主席，并设副主席一至二人，为本级人民代表大会主席团成员。一般为5至9人，最多不超过11人，且应考虑成员构成的多样化需求，即包含乡镇领导和普通群众。以四川省巴中市为例，2008年该市乡镇人大主席团成员由乡镇人大正、副主席、党委领导成员、政府内设机构负责人（如党政办、经济发展办、民政办、国土办主任等）、群团组织负责人、村（居）委支部书记（主任）、中小学校校长等方面的人大代表组成。乡镇人大主席团的日常工作主要由人大副主席负责处理，少部分乡镇有专门的人大常委会办公室，大多数是同其他机构联合使用一个办公室，大部分乡镇有兼职工作人员1人，极个别乡镇有专职工作人员1人，少数乡镇没有安排工作人员。^[2]

2.乡人民代表大会代表

乡人民代表大会具有广泛的代表性，其人员构成具备一定的公平性和全面性。在职业分布上，代表来自不同的职业领域，他们能够从各自所代表的职业群体利益出发，为政策制定提供参考依据；在年龄层次分布上，代表中既有经验丰富的年长者，也有锐意创新的青年人；在性别比例上，注重选举一定比例的女性代表，使女性能够充分参与到基层政权建设中来，表达自己的利益诉求和意见建议；在政治面貌上，代表中包括中共党员、民主党派成员、无党派人士等不同政治面貌的人员。

就其产生及任期而言，乡人民代表大会的代表由选民直接选举产生，任期与全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区等地方各级人民代表大会代表的任期一致，均为五年。根据《地方组织法》第三十八条，其任期具体时间“从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止”。

3.乡人民代表大会选举

在乡级人大的选举工作中，必须遵循和坚持普遍性原则、平等性原则、直接选举和间接选举相结合原则、差额选举原则，无记名投票原则等。^[3]

对于如何确定候选人名额，《地方组织法》第二十七条规定：乡、民族乡的人民代表大会主席的候选人数可以多一人，进行差额选举；若提名的候选人只有一人，也可以等额选举。乡、民族乡的人民代表大会副主席的候选人数应比应选人数多一人至三人，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。

对于选举结果的确定，组织法第二十九条规定，“地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本法规定的程序另行提名、确定候选人”。

（二）职权范围

针对乡、民族乡的人民代表大会的职权范围，《地方组织法》第十二条有如下规定：①在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；②在职权范围内通过和发布决议；③根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划和项目；④审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算；⑤决定本行政区域内的民政工作的实施计划；⑥选举本级人民代表大会主席、副主席；⑦选举乡长、副乡长；⑧听取和审议乡、民族乡的人民政府的工作报告；⑨听取和审议乡、民族乡的人民代表大会主席团的工作报告；⑩撤销乡、民族乡的人民政府的不适当的决定和命令；⑪保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；⑫保护各种经济组织的合法权益；⑬铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益；⑭保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

从民族乡人民代表大会的职能来看，民族乡中的民族成分往往更加复杂，处理好民族关系是民族乡建设和发展的重要任务。因此，少数民族聚居的乡、民族乡的人民代表大会在行使职权的时候，可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。例如《新疆维吾尔自治区乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例》规定其辖境内的乡、民族乡还应当具有下述职权：①讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族、宗教、社会治安、计划生育、环境保护、乡村振兴等工作的重大事项，并通过相应的决议、决定；②审查、批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；③保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护和发展各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。

（三）工作制度

作为乡政权的重要组成部分，乡一级人民代表大会在行使职权时也需要遵循一定的规章制度。具体而言，其工作制度包含会议制度和联系人民群众制度两类。

1.会议制度

《地方组织法》第十四条规定，乡、民族乡的人民代表大会会议一般每年举行两次，召开时间由本级人大主席团决定并予以公布；乡、民族乡的人民代表大会主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。乡级人民代表大会会议一般于每年年初和年终分别举行，其中，每届第一次会议在本届人大代表选举完成后的两个月内，由人大主席团决定具体时间并公布，同时召集参会成员，特殊情况下可适当提前或推迟。

组织法同时也对会议期间，乡、民族乡人民代表大会主要讨论的内容做出详细规定：①听取和审议报告：乡、民族乡的人民代表大会在举行会议时，听取和审议乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；听取和审议乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团的工作报告。②提出议案：大会主席团、本级人民政府、大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或直接提交人民代表大会会议审议。③提出质询案：代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门的质询案，由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。④提出罢免案：乡人民代表大会主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长的罢免案，由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。⑤建议、批评：乡、民族乡的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究办理并负责答复。其建议、批评和意见的办理情况，由本级人民代表大会主席团向本级人民代表大会报告，并予以公开。

2.联系人民群众制度

《地方组织法》第四十三条规定，“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用”，代表分工联系选民并向选民报告履职情况。人大代表联系群众是人民代表大会的一项重要工作制度。2016年，全国人大常委会出台《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，指出各级人大代表应当“积极参加闭会期间统一组织的履职活动，通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求，努力为人民服务”。

在国家对人大代表联系群众工作提出要求的同时，地方也在不断探索。具体来看：一是通过设置代表小组、人大代表联络站，贯彻落实“两代表一委员”制度等系列手段，加强与基层群众的联系。二是向群众公示代表信息、组织开展专题调研活动了解和收集选民意见及建议，同时定期向选民做述职报告。以湖北省为例，为推动“完善‘两个联系’机制丰富全过程人民民主湖北实践”重大改革项目，湖北省人大常委会健全代表联系人民群众的机制。在基层实践中，丰富人大代表联系群众的内容和形式：一是通过组织代表进站履职，开展代表行动、选民接待日、代表走访月、代表直通车等活动，让群众“说事”有地方；二是探索湾子夜话、代表有约、人民议事厅等基层民主路径，支持基层实施民生实事项目人大代表票决，让群众与代表“谈事”有渠道；三是拓展代表专线、代表直播间、“码上见”“云接待”等线上民主议事载体，以数字赋能，让代表履职全天候。^[4]

[1]参见《地方人大及其常委会的组织建设情况》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12434/2020nrdgzyjhb/202106/t20210603_311657.html，2021年6月3日。

[2]参见《进一步做好新形势下的乡镇人大工作》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2008-11/21/content_1459290.htm，2008年11月21日。

[3]李平琦，关为民，王云奇，姜晓玲：《乡镇人大选举工作手册》，北京：中国民主法制出版社，2021年版，第1页。

[4]参见《架起人大代表密切联系人民群众的“连心桥”》，https://epaper.hubeidaily.net/pc/content/202409/21/content_288751.html，2024年9月21日。